“민원행정 질적수준 제고해야”
‘민선지방자치 10년 평가 : 민원행정분야’

1995년 6월 27일 민선자치단체장 선거 이후 지방행정은 ‘주민고객 본위의 수요자 중심’으로 바뀌어져 왔다. 변화의 중심에 있는 지자체 업무분야가 민원행정 분야다. 민선자치제도를 통해 ‘민선단체장을 비롯한 지방의원의 선출’은 고객중심의 민원행정으로의 변화에 추진력이 되었다. 민원행정서비스는 단지 행정서비스의 전달 뿐만 아니라 주민의 요구나 시대의 조류를 정책에 수용, 반영하고 주민 만족서비스를 제공하는 역할로 변화되었다.

▲ 1일 경실련 주최, 프레스센터 국제회의장에서 열린 ‘민선지방자치 10년 평가 심포지엄’의 제2세션.  지방자치에서 각론에 해당되는 민원행정, 환경정책, 사회복지, 여성정책, 국제화, 정보화 등에 관한 발제와 토론이 이루어졌다.    © 성남투데이

민원사무처리에 관한 법률에 따르면 ‘민원인’이란 행정기관에 대해 처분 등 특정한 행위를 요구하는 개인/법인/단체를, ‘민원사무’란 민원인이 행정기관에 대해여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항(민원사항)에 관한 사무를, ‘고충민원’이란 민원사항 중 행정기관의 위법/부당하거나 소극적인 처분(사실행위 및 부작위 포함) 및 불합리한 행정제도로 인해 국민의 권리를 침해하거나 국민에게 불편/부담을 주는 사항에 관한 민원을 말한다.

이 법에 따라 민원행정을 수행하는 기관에는 국가기관 및 지방자치단체의 기관뿐만 아니라 행정사무를 위탁받은 시민 또는 단체도 포함되나, 실제로 민원행정의 많은 부분은 일선기관인 지방자치단체를 통해 이루어진다.

민원행정이 국가적 관심사로 떠오른 것은 1970년대부터다. 감사원 자료에 따르면 민원사무업무는 2003년도 기준 총 4,434종으로 1975년 2,343종에 비해 88%나 증가했고 자치단체의 민원처리 건수는 2003년 3억2,355여 건으로 1973년의 3,965만여 건보다 82배나 증가했다. 민원행정 수요가 급증한 것은 민선지방자치의 실시에 기인하며 민선지방자치가 고객지향적 민원행정으로의 변화를 이끌었기 때문이다. 여기에 정보기술의 급속한 발전이 다른  중요한 원인으로 추가된다.

이런 민원행정 수요의 급증은 한편에서 민원인의 편의와 행정서비스의 질을 효율적으로 제고시켜야 하는 과제와 다른 한편에서 민원업무 처리부담을 경감시켜야 하는 과제를 안겨주고 있다.

민선지방자치의 실시는 민원행정 사무의 눈부신 개선을 가져다. 처리기간의 단축, 구비서류의 감축, 민원사무의 통폐합부문에서 개선이 두드러진다. 증명 민원서류의 감축 개선도 90년대 이후 지속적으로 이루어져 왔으며 특히 99년 이후 급속히 감축되고 있다.

민원행정은 주민에게 공급되는 행정서비스 가운데 가장 비용이 적게 들면서 단기간에 효과가 나타나는 분야다. 때문에 민선자치제도 실시 이후 민선단체장들이 우선적인 개선대상으로 삼았다. 지역적 편차가 있긴 하지만 민원정보의 제공, 주민수요의 파악, 민원의 기동처리, 현장민원처리, 고객편의 제공, 책임행정의 구현, 종합민원조직의 설치, 민원실 환경개선, 담당공무원의 행태변화, 고객에 대한 배상 등에 걸쳐 다양한 아이디어와 제도가 속출하였다.

일부 조치들은 졸속 도입으로 인해 제 기능을 하지 못한 경우도 있었으나 전반적으로 민선단체장의 이니셔티브 아래 지속적으로 운영되어 고객만족형 행정에 크게 기여해왔다. 민원행정에 대한 개선 노력들이 비록 차기 선거를 위한 것이라 할지라도 행정의 효율성, 민주성, 대응성을 높일 수 있었다는 점에서 높이 평가된다.

민원행정 개선의 구체적인 내용을 보면 민원행정제도의 개선(민원1회 방문처리제도, 민원후견인제도,행정상담위원회제, 민원조정위원회제 등), 민원실 운영 활성화(민원실의 복합문화공간화, 유경험자 우선 배치 등), 민원행정 주민참여 제고(모니터제도, 고객만족도 조사, 공청회 및 주민설명회 개최 등), 전자민원행정의 활성화(인터넷홈페이지를 통한 전자민원창구 운영, 인감전산화, 행정기관 보유정보의 공동이용을 위한 주민/부동산/자동차/기업/세금의 5대 민원서비스의 혁신사업인 G4C 도입)에 걸쳐 있고 최근엔 지역 및 소외계층을 위한 제도 도입(심부름센터 운영/무료법률상담/장애인 민원배달제/점자안내 책자비치/민원실 직원 자원봉사 등 소외계층을 위한 특수시책, 순회현장민원실 운영/민원서류 배달서비스/120 신고전화에 의한 생활불편 민원 해결 등 주민편의 위주의 시책)이 두드러진 경향으로 나타난다.

민원행정 개선에 대한 평가를 위해서는 고객 관점의 만족도조사가 타당성이 있다. 이번에 경실련이 실시한 설문조사 결과에 따르면 민원실의 쾌적성, 업무처리시간, 직원들의 업무처리태도, 업무처리결과의 정확성 및 책임성, 공정/공평한 서비스에 걸친 조사지표를 적용한 고객만족도조사 결과, 민원분야가 지자체의 업무분야들 가운데서 가장 크게 개선된 것으로 나타났다.

민원실의 쾌적성에 대해선 응답자의 69%가 민원실이 깨끗하고 편리하게 바뀌었다고 긍정적으로 평가했다. 업무처리시간에 대해선 응답자의 60%가 대기시간이 줄고 민원처리 속도가 개선되었다고 평가했다. 직원들의 업무처리태도에 대해선 응답자의 57%가 친절하다고 평가했다.

그러나 업무처리결과의 정확성 및 책임성에 대해선 응답자의 49%에 불과해 쾌적성, 신속성, 친절성 지표에서 나타난 결과에 비해 상대적으로 낮다. 그 한 가지 원인은 민선단체장이 관료들을 통솔하는 데 어려움을 겪고 있다는데 있다. 관료들을 통제하기 위해서는 책임소재, 감독, 보상에 걸친 다양한 노력이 요구된다.

공정/공평한 서비스에 대해선 응답자의 42%만 개선되었다고 평가해 가장 낮은 만족도 수준을 나타냈다. 민원행정에는 이해관계가 얽혀있는 경우가 많아 이 부분은 지자체 입장에서 좋은 점수를 받기 어려운 측면이 있지만 보다 나은 평가와 서비스를 위해서는 설득과 타협의 장을 마련하는 작업이 요구된다. 시민단체나 전문가의 활용, 민원공개법정, 좌담회/설명회/ 주민공청회 등을 활용할 수 있다.

민선단체장과 지방의원의 선출은 고객중심의 민원행정으로의 변화의 동력이 되었다. 민원행정에 경영기법이 도입되고 주민만족도에 신경을 쓰게 된 것은 민선지방자치제도의 도입 이후의 일이다. 이런 변화가 주로 민선단체장의 재선과 유관한 것도 사실이지만 고객 중심의민원행정이라는 개혁의 방향은 바람직한 방향이다. 그러나 크게 두 가지 측면에서 문제도 있다.

첫째 변화의 내용들이 표피적인 친절과 지나친 편의 제공으로 나타난다. 민선단체장들은 유권자들이 민감하게 느끼는 서비스 전달 및 수단에 중점노력을 기울여 전시행정의 효과를 잘 나타내는 친절성, 신속성, 쾌적성 위주의 개혁을 실행해온 것이다. 실제 민원행정의 핵심내용인 업무의 정확성과 책임성, 업무의 공정성과 공평성에 대한 평가가 낮은 것은 민선지방자치가 아직은 전시행정 수준에서 벗어나지 못하고 있음을 보여준다.

둘째 민선단체장이 모든 변화의 주체가 되고 있다는 점이다. 민원행정의 혁신은 민선단체장, 관련 공무원, 고객의 참여를 통해 이루어진다. 관련 공무원에 대한 통제와 감독은 물론 다양한 경로를 통한 고객의 참여에 실천적 노력이 요구된다. 그래야 민원행정의 질적 수준이 올라간다.(김정해/한국행정연구원 수석연구원)

“지자체 민원업무 양적으로 줄여야”

민선지방자치 실시 이래 가장 두드러진 발전을 보인 것은 민원서비스이며 주민을 고객의 의미로 받아들인 것은 민원행정에서 나온 것이다.

경실련 설문조사 결과는 작년에 실시한 한국지방행정연구원의 조사 결과와 대체로 일치한다. 한 가지 보충하자면 민원행정에 대한 고객만족도는 중앙 7.7, 광역 7.9, 기초 8.2로 중앙보다는 광역이, 광역보다는 기초가 대체로 높다.

지자체의 민원업무의 양이 많다. 줄여야 한다. 원 스톱 서비스나 관련민원들을 한번에 처리할 수 있는 싱글 윈도우(Single Window)서비스를 적극 도입할 필요가 있다.(안영훈/한국지방행정연구원)

“지속가능위원회 법제화 필요”
‘지방자치 실시에 따른 환경정책의 문제점과 개선방향’

21세기는 세방화(glocalization)의 시대다. 지방이 독자적 행위주체로 기능한다는 시대적 인식은 환경분야에 가장 잘 적용된다. 전지구환경 여건의 보호와 생태계 보전을 위해 모든 개인은 자기가 속한 지역에서 직접 실천하는 것이 무엇보다 중요한 ‘Thing globally, act locally'(지구적으로 생각하고, 지역적으로 행동하라)의 시대에 살고 있다.

그러나 불행하게도 환경정책과 지방분권화는 서로 100% 수렴하지 않는 실정이다. 서로 상승적이고 긍정적 효과를 낳는 부분도 있고 역행적이고 부정적인 성격도 동시에 있기 때문이다.

긍정적 효과는 1) 진정한 지방자치는 지방분권화를 전제하므로 정부 수준간 합리적 업무배분으로 인해 환경행정에서 효율성을 증진할 수 있다. 정책형성과 계획기능은 중앙정부가, 집행은 지자체가 책임을 분담할 수 있다. 2) 참여행정, 네트워킹, 거버넌스(정부와 시민사회의 협력으로 사회문제를 해결하는 것)의 시대에 환경분야는 주민 참여가 많이 요구되고 실제로 가장 활발하게 이루어지고 있는 분야다. 3) 지방정부는 현실적으로 주민들을 가장 잘 이해할 수 있고 정치적으로도 주민요구에 민감하게 반응하므로 환경문제에 대한 주민 요구에 귀 기울일 수 있다.

부정적 측면은 1) 지방정부가 환경보다는 개발에 우선권을 두게 된다. 2) 중앙정부가 지역간 갈등조정에 어려움을 겪는다. 3) 통합적 관리가 어려워진다. 환경문제의 해결은 환경부처의 힘만으로는 이루어질 수 없다. 또 매체간 통합과 지역간 통합이 이루어져야 보다 큰 효과적 행정이 이루어질 수 있다. 4) 지자체간 불평등이 증폭될수 있다. 국토균형발전과 지방분권이라는 큰 국가정책 방향 하에서 일률적, 획일적 평등이 강조되는 탓이다.

지방자치 실시에 따른 환경정책의 문제점과 개선방향은 두 가지 수준에서 짚어볼 수 있다. 첫째 중앙정부와 지자체의 관계에서 권한이양과 기능배분의 문제, 둘째 지자체의 환경자치역량의 문제다.

중앙정부와 지자체의 관계에서 권한이양과 기능배분의 문제에서 핵심과제는 중앙과 지방간의 적절한 권한배분의 지점을 찾아내는 것이다.

환경업무의 주체는 환경부, 지방환경관서(유역관리청, 지방환경관리청), 지자체로 환경부는 환경정책이 기본틀을 마련하고 집행책임은 지방환경관서와 지자체가 역할을 분담하고 있다. 여기서 지방행정관서와 지자체간의 관계가 문제가 되고 있다.

일반적으로는 환경관리청은 시도의 행정구역을 초월하는 광역적 업무에 대한 조정기능과 지자체의 지원기능을 수행하고 지자체는 허가, 단속, 처분 등 집행과 규제 기능을 수행하는 것으로 합의는 이루어져 있으나 1) 지방환경청을 두고 있는 업무의 경우 지자체와 지방환경청의 업무가 중복되는 경우가 존재해 문제가 되고 2) 그렇지 않은 경우에는 지자체가 고유업무와 위임업무를 수행해 문제가 된다.

1)의 경우는 중앙정부가 계획기능에 그치지 않고 집행기능까지 담당하던 습관을 떨쳐내기 어렵다는 역사적 측면, 환경부가 권한을 모두 지자체에 이양했을 때 지자체에 대한 실질적 통제가 어렵다는 정치적 측면, 환경업무가 가지고 있는 고유한 성질로 인한 통합적/광역적 관리의 필요라는 기술적 측면이 있고 2)의 경우는 지자체의 조직, 예산, 인력이 충분하지 않은 상태에서 지자체의 고유업무 뿐 아니라 위임업무까지 떠맡는 현실적 부담이 있다.

현재의 양상은 중앙정부가 지자체에게 권한을 전폭적으로 이양하지 않고 지방환경관서를 통한 직접적 규제와 지자체를 통한 간접적 방식을 병행하는 모습이다.

환경업무는 지자체 역량만으로 문제를 해결할 수 없는 상위정부의 개입을 요하는 부분이 존재한다. 환경문제의 광역적 특성, 지역간 환경질의 조정, 지방정부와 지역연고산업의 유착 가능성, 재난/위기상황시 일사분란한 지휘체계의 필요성, 국가적으로 일관된 정책과 개혁이나 쇄신 추진의 용이성에서는 중앙정부의 적절한 간섭과 통제가 필요하다.

따라서 권한 배분문제는 ‘보충성의 원리’ 곧 기초지자체에서 우선 업무를 처리하되, 처리가 불가능한 업무는 차상위 수준의 정부에서 처리하는 것이 바람직하다. 현재 지방이양추진위원회(99년 출범)의 결정을 통해 이양되도록 계획된 업무(2004년 2월까지 확정된 환경부의  지방이양사무는 185건으로 건교부 이어 2위)에 그칠 게 아니라, 향후에도 지자체가 자율성과 그에 다른 책임성을 가질 수 있도록 권한이양 내용을 솎아내는 연구와 실무작업을 통해 불합리한 사무체계 배분의 문제가 해소될 때까지 꾸준한 노력이 필요하다.

보충성의 원리에 의해 권한을 배분한다고 해도 문제는 지방자치 실시 이후 지방정부마다 환경성과가 다르게 나타난다는 점이다. 지역간 성과의 불균형 문제는 논의를 지자체의 환경의지와 역량을 제고하는 것으로 집중시킨다. 현실적으로 의지강화는 역량강화보다 어려운 문제다. 경제개발과 환경정책이 배치되는 경우, 대부분 주민의 요구는 전자의 요구가 강하고 민선단체장이 이에 귀 기울이는 경향이 있기 때문이다. 따라서 해결의 실마리는 환경자치역량을 강화하는 것이다.

지자체의 환경자치역량 강화에서 우선적인 과제는 지역의 환경거버넌스 조직을 강화하는 것이다. 지역의 거버넌스 조직이 가장 활성화되어 있는 것은 환경분야에서 나타난다. 실제로 환경거버넌스의 핵심인 ‘지방의제21’이 2004년 현재 전체 지자체의 91%가 추진하고 있다. 전세계적으로도 괄목할 만한 현상이다. 그 인적 구성에서도 각계각층을 망라하고 있기 때문에 추진방법론에서도 협의와 공감대 형성이라는 본래 취지에 충실하다.

그러나 이는 외형적인 성과에 불과하다. 지방의제21은 환경거버넌스 측면에 초점을 맞출 경우 많은 문제점들이 있다.

1) 대부분의 주민들이 지방의제21의존재 자체에 대해서 모르고 있는 실정이다. 소수의 사회단체 대표들이 시민참여를 대체했을 뿐 ‘지역사회의 폭넓은 합의 형성과정이 생략’되었기 때문이다. 이는 지방의제21의 실천력을 제약하는 요인으로 작용할 수 있다.

2) 지방의제21 수립에 참여한 집단들이 경우, 그 ‘참여가 다분히 비자발적’이다. 8개 중소도시의 지방의제21추진협의회 위원 276명을 대상으로 한 조사연구에 따르면 참여자의 58.2%가 지자체나 추진협의회의 권유에 의해 참여하고(권유적 참여) 27.6%는 소속집단에서의 직책으로 인해 본인의사에 관계없이 구조적으로 참여하고(구조적 참여) 자발적 참여는 14.2%에 그쳤다. 응답자의 90.2%가 지방의제에 대한 일반시민의 관심이 낮은 것으로 평가하고 95.7%는 시민참여의 확대가 필요하다고 응답했다.

3) ‘지역사회의 실정에 부합하지 못한 유사한 지방의제들이 양산’되었다. 한 연구결과에 따르면 실제 추진협의회에 참여하고 있는 사람들조차 지방의제21에 대한 이해 및 인지도는 낮고 대도시에서 중소도시, 농촌지역으로 갈수록 더욱 낮아진다. 이 때문에 비판적인 논자는 지방의제21이 ‘대정부보고용’으로 작성되었으며, 일부 전문가나 담당공무원이 급조한 경우가 많고, 실천가능성이 없는 미사여구들로 가득 차 있다고 비판한다.

4) 이런 문제들의 저변에는 지자체의 관심과 역량 부족이 존재한다. 지자체는 지방의제 수행에서 기초엔진으로 비유된다. 이런 기능이 수행되려면 민선단체장의 관심이 특히 중요한데 현실은 전혀 그렇지 못하다. 민선단체장이 지역개발에만 신경을 쓰고 규제를 동반하는 지방의제에는 소극적이다. 지방의제21추진협의회가 매우 열악한 재정지원 하에 가까스로 운영되는 현실이다.

지방의제21은 문제점들이 다양한 만큼 개선방안도 다각적으로 모색될 수 있다.
1) 실효성을 확보하기 위한 ‘중앙정부 차원의 법적 근거’를 마련해야 한다. 관련 법령에 지방의제 작성, 실천, 실천기준, 평가 등을 의무화하고 이를 지역실정에 맞게 조례로 정하면 지역의 환경거버넌스를 제도화하는 계기가 될 수 있다.

2) 실질적이고 자발적인 ‘참여를 유도할 수 있는 장치들’이 모색되어야 한다. 주민들에게 지방의제의 의미와 취지를 홍보하고 관련정보와 제도화된 참여경로를 제공하는 동시에 지방의전문성을 갖춘 인사들의 참여를 이끌어낼 수 있어야 한다.

3) 환경거버넌스의 관리주체로서 ‘지방지속가능발전위원회(LCSD)’를 법제화하고 그 위상에  맞는 권한을 강화할 필요가 있다.

지자체의 환경자치역량 강화에서 또 다른 과제는 지자체의 환경행정조직을 강화하는 것이다. 환경행정조직 강화의 기본적인 관점은 지역개발과 맞먹는 의지, 역량을 가진 조직을 만든다는 것이다.

환경정책전문가 423명을 대상으로 한 환경정책 인식에 관한 연구에 따르면 지자체의 환경정책의 효과성에 대해 긍정적 인식은 5.8%, 보통은 27.4%, 부정적 인식은 67.8%로 나타났다. 부정적 인식이 지배적으로 나타나는 저변에는 ‘환경행정조직의 취약성’이 자리잡고 있다. 또 이 연구에서 환경정책 집행의 가장 큰 저해요인이 ‘낮은 정책우선순위’가 지적되고 있다.

대도시 광역지자체는 독립된 국 수준의 환경행정조직을 가지고 있으나 도 광역지자체는 경기도를 제외하고는 관광, 문화, 보건, 복지, 해양수산, 교통, 건설 등 다양한 분야와 혼합된 환경행정조직을 운용하고 있다. 이는 기초지자체 역시 수원시를 제외하고는 마찬가지다. 이런 현황은 몇 가지 문제점을 낳고 있다.

1) 지자체의 환경업무에 대한 통합적 관리체계가 미흡하다. 2) 지구환경문제, 국제환경회의, 국제환경협력, 지구온난화, 생물다양성 문제를 지자체 수준에서 대응할 수 있는 조직, 인력, 프로그램이 없다. 3) 지역특성에 맞는 환경행정조직이 아니다.경기도처럼 난개발이 이루어지는 곳에서 ‘자연환경’ 전담부서가 설치되어 있지 않으며 수도권처럼 대기오염이 심각한 곳에서 ‘대기문제’를 계 수준에 담당해 적극적 대처가 어렵다.

이에 지속가능한 발전을 위한 통합조정기능을 담당할 행정조직을 만들 필요가 있다. 가령 기획(관리)실에 이러한 기능을 부여하는 방안과 환경담당관 내지 지속가능발전담당관을 설치하는 방안을 생각해볼 수 있다.

환경정책을 둘러싼 중앙과 지방의 관계에서 더 잘 할 수 있는 쪽으로 권한을 주자는 원칙적 합의는 이루어졌다. 그러나 실천방안에서는 다양한 방법이 있을 수 있다. 어떤 경우든 지켜야 할 원칙은 1) 지자체의 실천능력과 의지를 고려한 지자체간 차별적 권한 배분, 2) 지방의 여건을 고려해 국고지원을 하되 인센티브, 벌칙의 지속적 제공, 3) 환경부서의 다른 부서에 대한영향력 강화와 다른 부서와의 공조체계 구축 4) 환경마인드를 갖춘 민선단체장의 리더쉽 5) 개발중심적 패러다임이 아닌 환경거버넌스의 구축의 패러다임으로의 전환 등이다.(발제/나태준 연세대 행정학과)

“지속가능위원회 설치가 현실대안”

환경이 중요하다는 것은 지역의 합의가 있다. 문제는 나교수가 지적한 것처럼 지속가능성과 자치가 정확한 일치하지 않는다는데 있다. 나 교수의 주요 논제의 하나가 환경에 관한 한 분권의 속도 조절이 필요하다는 것인데 이는 지방자치가 개발행정으로 흘러가고 있다는 현실에 대한 진단에서 나온 것이다.

기존에는 환경관련 예산, 조직의 확대에 주목해왔으나 그럼에도 불구하고 환경은 크게 개선되지 않고 있다. 환경의식도 급속히 높아지지 않으므로 현실대안이 아니다.

현실적 대안은 지역사회의  모든 환경역량이 환경문제에 참여하고 기여할 수 있는 별도 지역단위의 지속가능한위원회를 설치하는 것이다. 지속가능한위원회는 지역사회로부터 인정받는 기획조정능력을 갖추고 있어야 한다.

지역수준의 지속가능성 시스템 구축을 위한 지표개발이 무엇보다도 필요하다.(토론/윤경준 충주대 행정학과)